绿色低碳发展将形成政策“组合拳”

2021-03-15 12:04 来源：21世纪经济报道作者：21世纪经济报道

今年的政府工作报告指出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。

碳达峰、碳中和已经成为中国经济的热词，而其中仍有不少问题值得厘清和探讨。这对中国经济意味着什么？未来我们将建立起怎样的低碳政策体系？短短40年间实现碳中和目标，中国需要面临多大的挑战？挑战背后，经济账如何算？实现碳中和愿景，将会带来多大的资金需求？

带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏。

碳排放强度和总量双控

《21世纪》：政府工作报告和“十四五”规划纲要草案都提出，制定2030年前碳排放达峰行动方案。碳达峰对中国经济意味着什么？接下来，相关低碳政策将会聚焦于哪些方面？

柴麒敏：在“十四五”目标方面，政府工作报告和纲要草案中已经明确“十四五”单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%，与“十三五”下降目标持平。更有突破性的是，纲要草案中首次提出了“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，标志着我国开始逐步进入到碳排放强度和总量双控的新发展阶段。

其中，单位GDP二氧化碳强度下降18%是“十四五”时期绿色生态领域的一项约束性指标，一般也称为碳排放强度，即能源活动二氧化碳排放量与GDP的比值，表征的是经济效率。我国的碳排放强度峰值大致出现在1978年，这次拐点称得上是中国经济的第一次转折，是改革开放带来的市场驱动下的峰值。

而我们2030年前要部署的是碳排放总量的拐点，这虽然是生态环境领域的一项指标，但跟能源生产和消费、产业和经济发展模式高度相关。碳排放总量达峰，可以看作是中国经济的第二次转折，是绿色低碳发展的政策驱动下的峰值，对我国高质量发展意义重大。

我国力争在2030年前实现二氧化碳排放与经济发展脱钩意味着，一是在发展模式上，我们很大程度摆脱了依靠高资源投入、高环境代价来换取经济增长的传统发展路径；二是技术进步和制度改革取得了积极成效，创新驱动成为现代经济体系的主要特征，这是一种新增长范式。放在中国历史发展的长河当中，这个拐点将可能是一个非常重要的里程碑式的时间点。

“十四五”期间的低碳政策将锚定努力争取2060年前实现碳中和，将会采取更加有力的政策和措施，包括推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。除了规制型政策外，我们还将实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具，并加快建设碳排放权交易市场。

《21世纪》：接下来是否将制定一个全经济体的碳排放总量约束目标？

柴麒敏：中国可以说是低碳政策干预下的达峰，没有针对性的经验可以参考。而且中国这么大的经济体量，其发展和减排不仅跟自身有关，也跟全球有关，确定碳达峰总量需要谨慎，研究者可以去预测得出一个数值，但跟现实肯定有差距。为什么现在不明确提出总量，实际上是希望留有一定的灵活性。但必须要有强烈的政策信号，传递出要低碳转型的坚强决心，并且在2030年前一定要干成。

既面临艰难挑战也有杀手锏

《21世纪》：中国既不同于大多数发达经济体的自然达峰，同时从碳达峰到碳中和仅只有30年的时间，比欧盟、美国等时间都短得多，这是否意味着中国面临着更为艰巨的挑战？

柴麒敏：的确，像欧盟从碳达峰到碳中和有大约70年的时间，可以从容地部署基础设施的淘汰、煤炭产业的退出等。如果设施到了自然寿命期而淘汰，转型的经济代价就比较小。

我们大量基础设施和工业生产设备的服役期普遍还比较短，比如煤电厂平均服役期才仅有15年左右，而一般设计寿命普遍在30年到40年左右，未来在全经济深度脱碳中就可能面临提前淘汰。为什么最近宏观政策领域密切关注碳中和，因为会有较大规模的高碳资产陷入搁浅风险，甚至成为导致经济和金融体系结构性变化的重大因素，影响到经济的总供给和总需求。

所以，碳达峰、碳中和不是轻轻松松就能实现的，需要科学合理的政策设计，包括一系列长期的、不断加强的政策和配套措施，比如碳交易市场等，合理、有序地安排产业退出，尽量把整个转型的代价降到最低。

《21世纪》：既然是如此艰巨的挑战，如何理解中国当前提出碳达峰、碳中和目标的决心和必要性？

柴麒敏：刚刚提的更多是成本、代价的一面，但如果中国不作出碳达峰、碳中和的部署，是不是就没有成本和代价？答案是否定的。气候变化是人类发展面临的长期的、深层次的挑战。当前中国每年因为气候变化造成的直接经济损失占GDP的1%左右，2020年我们的GDP破百万亿元，也就是说损失大约是1万亿元，如果累计过去和未来，损失将不可估量。

经济发展与自然之间的关系已经到了临界点，要实现可持续增长，必须走上一条生态文明的新路。

我们还应看到在这个过程中，绿色低碳的新经济发展起来了，比如新能源、电动汽车、储能、绿色建筑等。当前，全球主要经济体都在向绿色低碳转型，这是新一轮的产业和科技革命的重大机遇，只有抓住了，中国才能真正进入到全面现代化的发展阶段。

此外，尽管挑战艰巨，但相比于欧盟碳达峰的1979年，现在的科技水平、工程建设水平等有了长足的进步，我们有一定的比较优势或后发优势。尽管实现碳达峰、碳中和的过程中有代价，但我们也有一些杀手锏、先手棋。

资金缺口的背后是政策缺口

《21世纪》：你曾透露过一个测算，实现2060年前碳中和愿景总资金需求规模将达到约139万亿元，年均约3.5万亿元，占全社会固定资产投资的6%左右，长期资金缺口年均在1.6万亿元以上。资金缺口是否也将是巨大的挑战？

柴麒敏：我们每年气候变化领域的公共资金投入大约是4700亿元左右，与3.5万亿元有非常大的差距，需要社会资本来补充。

最近生态环境部、国家发改委和央行、银保监会、证监会联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，就是希望未来能够形成一套跟碳达峰、碳中和相适应的投融资体系。国家之前推绿色金融，这几年有很好的发展，未来可能还需要做更多的政策配置、市场化改革，包括定价机制、资产评估、信息披露、风险管控、金融监管、货币政策、标准体系以及金融科技应用等。

资金缺口的背后，实际上是政策缺口。气候变化领域的投资一般有个特征，周期相对比较长，受政策风险的影响较大。所以，政策的稳定性，对未来的预期，市场的信号，这些都非常重要，需要一套组合拳，才能更好地撬动社会资本投入到这个领域。

《21世纪》：最近已经有了一系列绿色低碳政策出台，你对更进一步的政策组合拳预期是什么？

柴麒敏：近期有关碳达峰、碳中和的国家政策文件频出，包括《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《碳排放权交易管理办法（试行）》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等。

从预期来看，各个政策口可能还会密集地出台相关政策，比如从能源、产业、交通、建筑等领域，最终可能是一个多维的结构，形成越来越成熟的政策体系，支撑绿色低碳发展。

还有一点值得注意的是，无论是欧盟或者美国实现碳达峰，有一个因素在于它们通过全球产业分工，把高排放产业转移到了发展中国家。但中国强调产业链、供应链的安全，强调制造业的重要性，经济发展不能空心化，这就要求，不能单纯依靠产业转移来实现碳达峰和碳中和，更多需要从科技创新、制度创新这两个方面去挖掘潜力。

中国如果真的能走出这样的一条新发展路径，对很多发展中国家来说将是非常好的借鉴，这也将成为中国对全人类的贡献。南方财经全媒体集团全国两会报道组王帆北京报道

文章来源：21世纪经济报道

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